4. 이어도의 실효적 지배 이어도가 위치한 해역은 1952년 인접해양에 대한 주권을 선언한 평화선 선포수역 내에 있어 우리나라의 해양관할권에 속했으며, 1970년에 제정된 해저광물자원개발법 상의 해저광구 중 제4 광구에 위치한 우리나라 대륙붕의 일부이기도 하다. 중국과의 배타적 경제수역을 중간선 원칙에 따라 획정하게 되는 경우에도 이어도 해역은 우리 대한민국의 배타적 경제수역 내에 위치하게 될 것이다.
이어도 자체는 고조시에는 물론 저조시에도 수면 위로 돌출하지 않는 수중암초이므로 어느 나라든지 자국의 영토라는 주장을 할 수 없으며, 이어도에 인공섬 또는 해양구조물을 설치하더라도 영토로는 인정될 수 없으며, 그 존재로서 영해, 배타적 경제수역 또는 대륙붕의 경계획정에 영향을 미치지 못하며 다만 해양구조물의 외연으로부터 500미터까지를 안전수역으로 설정할 수 있다.
배타적 경제수역에서는 경제적 목적인지 아닌지를 불문하고 해상도시, 해상공항 등의 모든 목적의 인공섬과 천연자원의 탐사, 개발, 보존, 관리와 경제적 개발 그리고 그 법의 경제적 목적을 위한 시설 및 구조물의 설치에 대하여 연안국이 배타적 권리를 가진다. 따라서 한국과 중국이 중간선원칙으로 배타적 경제수역을 획정한다면 이어도해양과학기지와 이어도는 한국이 배타적 권리를 행사하게 되는 것이다.
<그림 19> 이어도 및 이어도해양과학기지 3차원 해저지형
영유권 분쟁에 있어서 분쟁지역을 사실상 지배하고 있는 국가는 분쟁의 존재 그 자체를 부인하는 전략을 선호한다. 러시아의 북방영토문제, 한국의 독도문제, 일본의 첨각열도(尖閣列島: Senkaku Islands) 문제 등에서 모두 분쟁의 존재 자체를 부인하려고 하고 있다. 그러나 국제법상, 분쟁의 존재에 관한 판례의 입장은 비교적 명확하다고 할 수 있는데, 마브로마티스(Mavrommatis) 양허사건에 있어서 상설국제재판소(PCIJ)는 “분쟁이란 …둘 이상의 주체간의 법률 또는 사실의 논점에 관한 불일치, 법률적 견해, 또는 이익의 충돌이다.”라고 정의하고 있다. ‘법률적 견해의 충돌’이란 일방 당사국의 부인에 의해 결정되는 것은 아니다.
이어도의 실효적 지배를 검토하기 위하여 우선 실효적 지배의 일반적인 요건을 살펴보면 국가기관의 행위, 공연한 행위, 평화적 행위가 존재하여야 한다. ①국가기관의 행위란 실효적 지배가 주권자로서의 행위이기 때문에 국가기관의 행위라야 하며 입법 행정 사법기관을 불문하고 행위의 주체는 국가여야 하며 사적인 개인, 사적단체의 행위는 실효적 지배로 인정되지 않는다. ②공연한 행위란 실효적 지배는 관계국의 묵인이 필요하며 묵인은 공연한 행위를 전제로 하기 때문에 공연한 행위가 있어야 하며 비공개적인 은밀한 행위는 실효적 지배로 인정받지 못한다. ③평화적 행위란 특정국가의 영토에 대한 실효적 지배에 대하여 이해관계국의 승인, 항의의 부재를 말한다.
실효적 지배가 영유권에 미치는 대표적인 사례로 팔마스 섬(Palmas Island)사건을 들 수 있다. 1906년 필리핀 군도의 미국 총독인 우드(Leonard Wood) 장군은 팔마스 섬에 네덜란드 국기가 게양되어 있는 것을 보고, 본국에 보고하였다. 이후부터 미국과 네덜란드 간에 팔마스 섬 영토 분쟁이 시작되었으며 1906년 3월 말부터 양측의 교섭이 시작되었다. 20여 년간 외교 교섭의 성과가 없었으므로 1925년 1월 23일 양측 정부는 상설중재재판소의 중재재판에 회부하기로 특별약정을 체결하였다. 양측이 합의하에 선정한 스위스 출신의 막스 휴버(Max Huber) 중재재판관이 이 사건을 심리하게 되었다.
미국은 1898년 4월 시작된 미국-스페인 전쟁에서 승리하여 1898년 12월 파리 조약으로 스페인의 해외 식민지인 필리핀 군도를 할양받았는데, 팔마스 섬도 당연히 필리핀군도 경계선 내에 약 20해리쯤에 위치한 섬이므로, 미국의 섬으로 간주한다고 주장하였다. 이에 대해 네덜란드는 이 섬은 동인도 회사시대부터 네덜란드의 영유 하에 있는 동인도제도의 한 구성부분으로서 네덜란드는 이에 대하여 계속적으로 평온한 국가기능을 행사해 왔다고 주장하였다.
1928년 4월, 막스 휴버 중재법관은 영역주권에 관한 실체법과 증거법에 관한 절차규칙을 검토 심리하여 1928년 이 섬은 네덜란드의 일부라고 판결하였다. 즉, 팔머스섬 사건(Island of Palmas case)은 영토분쟁에서 실효적 지배의 원칙을 규명한 사례에 속한다고 할 수 있다.
<그림 20> 팔마스 섬의 위치
이어도는 위와 같은 국가의 실효적 지배의 논리의 대상이 되기는 어렵다. 이어도는 수면하의 암초이기 때문이다. 다만, 이어도는 1년에 여러 차례 물 위로 모습을 드러낸다. 춘분과 추분 무렵에는 확실하게 드러나고 그 외에도 파도가 칠 때는 물 위로 모습을 드러내므로 간출지(low tide elevation)라고 주장이 있을 수도 있으며 간출지는 경우에 따라 직선기선의 기점이 될 수도 있다.
유엔해양법상 이어도 자체로는 특별한 영토적 권한을 주장하기는 어렵다하더라도 이어도해양과학기지를 우리나라가 건설하여 실효적으로 지배하고 있으며 이를 평화적으로 운용하여 해양과학과 기후변화에 온 인류가 대응하는데 기여하고 있으므로 중국과의 배타적 경제수역을 획정하는데 있어서 우리나라가 주장하는 중간선 원칙이 적용되도록 하는데 일조할 수 있을 것으로 평가된다. 해양과 관련한 국제기구나 기후변화에 관련한 국제기구와의 협력을 공고히 하고 제휴 연구 성과를 생산한다면 국제사회에 이어도와 이어도해양과학기지를 널리 인식시킬 수 있고 한국과 중국 간의 배타적 경제수역의 획정에 있어서 중간선 원칙이 적용되도록 우리의 입장을 지지하는 국제적 협력을 얻을 수 있을 것이다. 이어도해양과학기지를 잘 활용하여 이러한 성과를 얻을 수 있는 정책이 필요하다.
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